导语

十年间，中国学前教育在政策引领和财政支持下快速发展，普惠性幼儿园成为覆盖最广、增长最快的教育资源形态。据教育部数据，2021年全国普惠性幼儿园数量达到24.5万所，占比83%，在园幼儿占比也达87.8%，较2016年提升20.5个百分点 。曾经被长期诟病的“入园难”“入园贵”问题，在快速扩张的普惠体系中得到了阶段性缓解。

然而，在普及率逼近顶点、资源结构趋于稳定的当下，普惠园正从“有园可上”迈入“上好园”的转型期，进入到以质量提升、制度重构与多元治理为主要特征的“提质阶段”。《新时代基础教育扩优提质行动计划》将“普惠保障”列为重点工程，强调“可获得、可承受、就近便利和高质量”的均等化体系建设，而2024年11月通过的《中华人民共和国学前教育法》更以法律形式确立“普及普惠、安全优质”的制度愿景 。

进入深水区，挑战与机会并存。如何在政策、财政、市场与教育质量之间实现新一轮均衡，成为普惠园发展的核心命题。

01、从“扩容”到“提质”：普惠园发展进入结构性阵痛期

普惠园在快速扩张后面临的首要挑战，来自于资源结构与发展质量的错配。《扩优提质行动计划》提出，要通过“调整普惠性学位供给结构、优化经费制度、提升发展质量”实现普惠园的内涵式增长，但现实情况远未达标。根据西南大学课题组测算，尽管普惠性幼儿园占比逐年上升，但在资源配置上仍呈现“低成本扩张”的趋势，部分地区出现“普而不惠”“惠而不优”的新矛盾 。

财政投入的不均衡是另一大制约因素。十年来，中央财政累计对学前教育投入超1700亿元，但在“投入—收费—补助”三元结构下，部分地方财政难以形成可持续补贴机制，尤其是对民办普惠园的奖补额度常常“只见文件，不见资金”，导致运营困难 。此外，质量保障机制薄弱，教师队伍缺乏编制保障与系统培养，导致“保教分离”现象依旧突出，教育活动形式化、师资流动性大、课程低质等问题频发。

普惠园发展从“数量优先”转向“质量优先”，不仅是资源再分配的过程，更是制度与认知的系统转变。而这场转型，既要解决结构性问题，也要面对政策执行层的分化现实。

02、身份撕裂与规则错位：民办园在政策博弈中的两难处境

作为普惠体系的重要组成部分，民办园转型普惠园在现实中面临着复杂而矛盾的制度环境。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确要求“到2020年普惠性幼儿园覆盖率达80%”，其中大量比例需由民办园转型填补。但这场转型，在政策与法律的双重规制下，走向了身份模糊与制度博弈。

一方面，“普惠园”与“民促法”两套制度体系叠加，令民办园陷入“普惠性+非营利性”“非普惠性+营利性”等四类身份的交错困局 。政府对非营利性普惠园提供一定财政扶持，但与此同时设定了收费指导价、备案制审批、运营限制等，造成普惠园“名分易得，实利难享”，在营收、人员、产权等方面均缺乏基本的经营保障。

另一方面，政策标准分化导致地方实施碎片化，部分民办园因评估机制不透明、退出机制不完善、支持措施难以兑现，失去了转型意愿与信心。以土地、税收、教师派驻等为代表的扶持政策常常因执行力不足变为空谈，“以价换质”的政策逻辑在基层走样成“以价换命”。

当“身份认证”成为制度博弈的前提，而扶持配套却无法跟上，民办园在“政策绑定”与“市场脱钩”之间摇摆不定，不仅削弱了办园主体的积极性，也对整个普惠体系的可持续性构成威胁。

03、从文件到园所：地方政府如何实现“普惠提质”的政策兑现

地方政府在普惠园治理中的表现分化显著，贵州铜仁市碧江区的实践案例，提供了一个值得关注的落地样本。

面对“入园难”与“学位紧缺”问题，碧江区在2023年启动三年攻坚计划，实施小区配套园移交、易地搬迁点建园、政府退转资产利用等措施，新增公办学位逾2000个，有效提升了普惠资源供给总量 。同时，当地出台《碧江区优化城乡中小学、幼儿园布局规划（2020-2025年）》和《普及普惠区创建工作方案》等制度性文件，形成“政府主导+条块协同+社区联动”的多元治理体系。

更具启发意义的是，该区在园所管理和家园共育方面推进微治理创新：设立“爸爸助教”项目、社区教师巡访机制、退役干部入园志愿服务等方式，强化社区协同育人功能，打通了普惠园从“办起来”到“办得好”的关键一环。

可见，普惠园的可持续发展不仅取决于政策导向和财政支撑，更需要有可复制、可评估、可落地的治理能力。这种“硬件+制度+人心”的综合路径，正是未来多地可借鉴的方向。

04、超越“低价”与“覆盖”：在提质时代重构普惠教育的公共价值

当普惠园的发展在政策规范化、资源分配标准化的趋势下逐渐趋同，如何提升组织效能、实现规模扩张与质量统筹，成为一个新的命题。集团化办园，正在成为制度趋同背景下的组织策略之一。

“补给重生”“嫁接自生”“合作共生”三类集团化路径，为各类幼儿园在政策引导下的协同发展提供了范式 。通过品牌输出、师资统筹、课程统一、教研联动等方式，总园与分园之间形成管理一体化、资源共享化，有效缓解了单体园所能力不足、运营分散的问题。

更为重要的是，集团化结构顺应了“属地择园减少”的治理趋势。以一所优质园为核心，辐射带动片区内若干普惠园，不仅在社会认知上增强了家长信任度，也在招生、服务、监督等层面降低了管理成本，实现了制度协同与民意认可的双重收益。

但需警惕的是，当前集团化仍面临标准不一、核心园资源有限、治理机制滞后等现实问题。集团化不是万能解法，而是一种治理方式，需要在法治化与专业化双轨道上持续优化。

结语

站在“普及”已基本实现、“提质”成为共识的转折点上，普惠性幼儿园的发展不再是单一维度的扩张逻辑，而是多元博弈下的制度工程。

一方面，政府需明确其在公共教育服务中的主导地位，不仅提供“上园”的机会，也要保障“上好园”的可能，在财政预算、立法约束与制度激励上形成合力。另一方面，民办园作为多元办学主体，应在制度中获得公平的参与空间与合理回报，避免政策逻辑演变为行政性挤出。

而在地方治理层面，普惠园发展正从“战役式推进”走向“常态化运行”，从“政策型任务”转向“治理型工程”。这要求更精细的供需匹配、更灵活的组织形态和更可信的质量保障。

未来，真正有价值的普惠，不止是低价与入园，更是儿童获得公平、尊严与成长可能性的教育正义。